來源：中國環境報

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　在今年的工作報告中，將加快轉變職能、簡政放權稱為本屆“開門件大事”，其重要程度可見一斑。其中，環保系統也是重要改革對象。

　　放與管，被形象地比喻成此輪簡政放權的兩個輪子。兩個輪子能否都做圓了，直接決定著此輪簡政放權的成敗。

　　上級環保部門能否放得下、放得開？基層環保部門能否接得住、接得好？下放之后能否管得住、管得好？針對這些問題，本報記者深入采訪了相關專家學者。

　　把握放權節奏：蹄疾而步穩，勇毅而篤行，有序釋放改革紅利和制度紅利

　　環境保護部部長周生賢在年初召開的全國環保工作會議上明確要求，進一步減少和下放行政審批事項，取消一批審批事項，下放一批行政許可。

　　“從責權一致角度來講，有些權力是可以下放的。” 中國法學會環境資源法學研究會會長蔡守秋接受本報記者采訪時說，具體的審批權能夠下放的要盡量下放，環境保護部和省級環保部門應盡量從事宏觀層面的規劃、頂層設計和監督。

　　根據《環境影響評價審批改革和職能轉變方案》，基礎設施建設、環境影響較小的項目環評審批權要下放，以充分發揮地方環保部門的作用。

　　據悉，新一屆中央成立以來，環境保護部已取消下放5項行政審批事項。

　　其中，取消兩項——“進入環境保護部門管理的自然保護區實驗區開展參觀、旅游審批”和“環境保護(污染治理)設施運營單位資質認定”。

　　下放3項——“加工利用國家限制進口、可用作原料的廢五金電器、廢電線電纜、廢電機等企業認定”，“由環境保護部負責的危險廢物經營許可”和“醫療使用的Ⅰ類放射源單位、制備正電子發射計算機斷層掃描(PET)用放射性藥物(自用)單位的輻射安全許可證核發”。

　　同時，環境保護部通過發布2013年第73號公告，將城市快速軌道交通、擴建民用機場等25項建設項目環評審批權限下放至省級環保部門。

　　按照今年3月公布的各部門行政審批事項清單，目前，環境保護部共有行政審批事項30項。據悉，下一步，這30項審批權仍有壓縮的空間和可能。

　　河北省定州市環保局局長邸占欣告訴記者，下放審批權可以縮短審批時間，也使得地方可以采取更嚴的審批標準，更加考慮當地的環境容量和實際情況。

　　省級環保部門在承接環境保護部下放的上述權力的同時，也在積極向市縣級環保部門放權，有的地方步子邁得還比較大。今年4月，重慶市環保局下放45項建設項目環評審批權限。浙江省環保廳更是將69.5%的省級立項項目的環評審批權限直接下放到市、縣。一些設區市在環保審批權力下放方面也表現得比較積極。

　　明確放權標準：合法、謹慎、理性地下放審批權，該下放的下放，不該下放的不能放

　　與其他審批權不同，環保審批權有其特殊性，稍有不慎會造成環境損害。

　　5月8日召開的全國環評工作視頻會議要求，要綜合考慮項目類別的環境影響復雜程度、環評技術支撐能力和審批部門管理水平，否則可能導致某些區域、某些行業建設項目環境管理的失控。

　　談及下放與否的標準，中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君反復向記者強調一個概念——外部性。一旦有外部性，就可能造成市場失靈、地方失靈。

　　他解釋說，如噪聲污染項目等，沒有跨區外部性，審批權可以交給市縣一級環保部門，但對可能加劇酸雨污染等項目的審批權，下放起來則要更加審慎。

　　蔡守秋認為，下放環保審批權，應堅持以下原則：一是誰審批誰負責、審批權與審批責任相一致原則，二是屬地管轄和便民原則，三是放管并重原則。

　　“環保部門應當運用法治思維，合法、謹慎、理性地下放審批權，該下放的下放，不該下放的不能放，法律明確規定的審批權不得違法下放。”蔡守秋說，有較大環境影響的建設項目審批權和“三同時”審批權應當由省級環保部門行使。

　　而根據現行的《環境影響評價法》，環境保護部主要負責3類項目的環評：核設施、工程等特殊性質的建設項目；跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；審批的或者授權有關部門審批的建設項目。

　　環境保護部在發布2013年第73號公告的通稿中明確強調，環境保護部將繼續嚴格跨區域流域、環境影響重大、敏感復雜建設項目的環評管理，保留這些項目的環評審批權限。

　　蔡守秋認為，不能為了單純的經濟效率而犧牲環境效益和生態安全。鑒于當前我國環境行政管理體制的現狀和環境問題老賬未還清、新賬又增加的嚴峻現實，應當科學下放審批權，確保審批權下放后的環境增益和正能量。

　　環境保護部環境影響評價司相關負責人也持類似觀點。“與其說下放，不如說是調整、優化。”這位負責人指出，下放審批權限必須科學合理，不能盲目下放，不得層層下放。

　　據這位負責人介紹，目前，環境保護部正在研究修訂《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，合理調整環境影響報告書、報告表和登記表編制范圍，簡化、減少部分環評審批項目。

　　理順權責體系：引導基層環保部門提升管理能力，確保接得住權力，頂得住壓力

　　確保環保審批制度改革的成效，必須確保基層環保部門接得住權力、頂得住壓力。其中，接得住考驗的是審批能力，頂得住考驗的能力則更為廣泛。

　　基層環保部門能否接得?。繉Υ?，蔡守秋總體持樂觀態度。他表示，有些比較大的市，是有能力承擔這份責任的。一些縣市環保部門審批力量可能弱一點，但是這個問題運行一段時間以后是可以解決的。

　　考察一地的審批能力，一要看量，二要看質。從量上看，在2013年全國各級環保部門批復的42萬個左右項目環評文件中，除了環境保護部批復的243個、省級環保部門批復的8382個外，其余絕大部分是由地市級和縣級環保部門完成的。

　　“我們能接得住，也能頂得住。”邸占欣告訴記者，能否接得住主要取決于人的素質，能否頂得住主要取決于環保部門的協調能力。

　　對于這個河北省直管市的環保局長來說，只能承接上級下放的審批權，卻沒有下放的渠道。“與其說是權力，我理解更多的是責任。”

　　對于權力，過去有“一抓就死、一放就亂”的說法，這也一直是環境保護部2013年第73號公告發布以來社會各界擔心的問題。避免“一放就亂”，就必須確?；鶎迎h保部門頂得住來自地方的審批壓力。

　　蔡守秋說，審批權下放之前必須做好充分的調研和論證，相關的保障制度和措施一定要先行，不能等“一放就亂”的情況出現時才補救。環保審批制度改革一定要在法治框架下進行。

　　有專家建議，應當按照新修訂的《環境保護法》，實行環境保護目標責任制和考核評價制度，建立環保“一票否決”制，將環境利益牢牢地捆綁在地方身上。

　　放權并非棄權：堅持底線思維，管住、管好下放后的權力，確保改革不走偏、不走樣

　　簡政放權不容易，管住管好更不容易，更考驗執政能力。

　　同濟大學環境科學與工程學院教授楊海真認為，在下放權力過程中，一要嚴格規范地方環評審批的程序，二要制定切實可行并且行之有效的監督制度。

　　管住管好的一個重要途徑就是法治。凡屬重大改革都要于法有據。在環評制度改革過程中，也必須確保在法治軌道上推進。

　　環境保護部副部長吳曉青在全國環評工作視頻會議上著重強調，要全面準確地推進環評審批改革，在改革中必須堅持法律底線，必須堅持嚴格管理的底線，不能放松環評準入條件。

　　全國環評工作視頻會議強調，環評制度改革要有邊界，要有底線，不能借改革的名義，突破現行法律規定，破壞環評制度的法律性。環評必須堅持“嚴進嚴出”，這是環評制度的根本要求。

　　事實上，環境保護部歷來非常重視對下放權力的監管。與2013年第73號公告同時下發的，還有另外兩個文件：《建設項目環境影響評價信息公開指南》和《關于切實加強環境影響評價監督管理工作的通知》。

　　之后，環境保護部辦公廳又分別下發了2013年103號、104號、109號文和2014年24號文，這些文件集中對環評監管、事業單位環評體制改革、環評機構管理等作出了明確規定。吳曉青稱之為“打組合拳”。

　　如此密集地針對環評下發文件的情形非常少見。據悉，此舉旨在加強環評信息公開、強化環評事中事后監管。

　　2012年~2013年，環境保護部處理了上百家存在問題的環評機構，其中不乏中國環境科學研究院、北京大學等環評單位。

　　在環保公益組織眼里，公眾監督占據重要地位。“站在非環保組織的立場，我希望看到公眾可以獲得參與環評的應有權利。”公眾與環境研究中心主任馬軍曾公開表示。

　　作為加強公眾監督的重要環節，今年1月1日正式實施的《建設項目環境影響評價信息公開指南》明確規定，報告書(表)全本公開、承諾文件公開、審批決定公開、環評機構和從業人員誠信信息公開。

　　據悉，環境保護部正在抓緊修訂《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，合理設計公眾參與程序，確保公眾參與真實性、代表性，是實實在在的參與